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妇女参政需要配额制的护航保障
来源:中国妇女报 时间:2016.01.18 字号:【

妇女参政配额制的起源与发展

  何谓妇女参政配额制?言简意赅,妇女参政配额制即通过规定比例的方式,切实保障妇女普遍享有政治参与权,特别是在国家民主和政府岗位的决策权,并不断提高政治参与的比例。如果说妇女参政是争取政治权利,促进社会民主和正义的进步行为,那么,配额制则更多地隶属于经济范畴,是国家、政府或市场利益调节的一种机制和手段。

  到工业化社会,随着资本的跨国流动,在一定时期内对某些敏感商品的进出口进行数量或金额控制,通常成为调整国际或地区收支,以及平衡进出口数量或者价值的一种措施。后来,这种手段被更加广泛地应用于社会发展各领域,成为调节社会资源包括政治资源在不同领域和不同群体之间分配的制度性规范。妇女参政配额制,就是在借鉴经济社会调控以及总结妇女参政经验的基础上提出的一条新举措、新制度。要义是从性别角度,对处于参政弱势一方的女性,通过政策倾斜和规定比例等方式,改变政治领域性别不对称局面,实现政治资源的普惠公正和性别均衡。

  马克思指出:“每个了解一点历史的人也都知道,没有妇女的酵素就不可能有伟大的社会变革。社会的进步可以用女性的社会地位来精确地衡量。”列宁也曾指出:“我们的任务是要使政治成为每个劳动妇女都能参与的事情。”这些求索,为妇女参政进行了理论和制度性奠基。

  中国共产党自诞生之日起,就致力于妇女解放和妇女参政事业。在我党推动下,1924年第一次国共合作时期,国民党第一次全国代表大会通过的《中国国民党总章》,就明确规定: “青年、妇女及弱势团体党员之当选名额应不低于代表总名额百分之四十……妇女当选名额不低于代表总名额四分之一。”1927年井冈山根据地建立后,特别是1931年苏维埃共和国成立后,中国共产党更加重视妇女参政工作,1933年苏区中央局就提出妇女代表必须达到25%。

  抗日战争爆发后,国共两党二度合作。1939年9月,国民参政会一届四次会议通过《请政府定期召集国民大会制定宪法实行宪政案》的过程中,史良明确提出妇女代表名额至少应占20%至30%,在史良的坚持下,宪政期成会通过了国民大会中特设妇女代表名额的建议 。与此同时,陕甘宁边区政府在选举条例上具体规定,各级参政议会都应有25%女议员。 1939年1月陕甘宁根据地第一届参议会在延安召开,19位女参议员参加会议。1941年1月,中共党员邵清华当选为安塞县县长,成为陕甘宁根据地第一位女县长。

  新中国成立后,中国实施有计划按比例发展的经济战略,通过比例模式推动妇女参政的做法更加成熟,20世纪50年代,党和政府曾提出“社社有女社长,村村有女村长”等妇女参政目标。1956年,毛泽东更是高瞻远瞩地提出,现在“全国人民代表大会中,女同志占17%。在北京、上海、天津三个中央直辖市的人民代表大会中女同志占20%。将来女同志的比例至少要和男同志一样,各占50%。如果女同志的比例超过了男同志,也没有坏处”。这是人类历史上,国家领导人明确提出妇女参政应占50%的破冰性论述。

  与中国的跨越式求索一样,到20世纪80年代,苏联和东欧国家的妇女参政比例,已经遥遥领先于发达资本主义国家。据统计,苏联、匈牙利、民主德国、罗马尼亚的国家级女议员分别占议员总数的33%、30%、38%和33%,地方议会中女议员也占到30%~38%。相比同期,美国(1985~1986)国会女议员仅占4.7%、英国占5%、法国占3%、日本占3.6%。 社会主义国家通过干部配备和设置比例的方式提高妇女参政和政治赋权显然成效显着。

北欧和非洲等国家的新探索

  在20世纪80年代之后,北欧和非洲各国成为妇女运动、妇女参政的新星,也对妇女参政配额制的打造和完善发挥了重要的新领军作用。

  在这个过程中,政党启动成为推动妇女参政迈步向前的关键助推。1977年,丹麦的人民党决定,在所有机构中实行男女参与率,均不得低于40%。1979年挪威等国实施《男女平等法》,在很大程度上改变了妇女为弱者,缺乏参政能力以及将妇女格式化为弱者并加以保护的传统价值观,将妇女参政提升到权利平等和社会公正的高度重新审视。1983年,挪威工党建议,所有选举和任命中,性别比例均须同时达到至少40%。到20世纪90年代,挪威不仅出现了女元首,还实现了议会中女性占40%的目标,因此被誉为世界妇女运动的新旗帜。

  同时,1979年12月,联合国大会通过《消除对妇女一切形式歧视公约》,提出应对推动男女平等采取临时性特别措施,并强调这些以推动性别平等、缩小性别差距为目的的临时措施,不构成歧视。相反,借口所谓的社会公平,反对对弱势群体采取倾斜政策,则本身就构成性别歧视。1985年,联合国第三次世界妇女大会通过《到2000年提高妇女地位前瞻性战略》,对妇女参政做出更为明确的规定。1990年,联合国经社理事会对内罗毕战略执行情况做出评估后,特别提出,担任领导职务的妇女比例到1995年底至少提高到30%,到2000年达到男女比例的平等。1995年第四次世界妇女大会进一步明确男女平等,妇女参政应实现50%的参政目标。

  第四次世妇会后,妇女参政配额制在世界范围内迅速普及。在拉丁美洲,阿根廷于1991年率先引入妇女参政配额制。1996年到1998 年间,更多拉美国家引入配额制。在亚洲,印度、巴基斯坦和孟加拉等国分别规定,在乡村委员会中女性应占33% 的配额。在非洲,一些国家引入配额制后,女性参政比例迅速上升。其中,卢旺达率先完成巨大的历史跨越,到2015年1月,女议员的比例达63.8%,高居世界第一。

  目前,全球领域已有120多个国家和地区实行了妇女参政配额制。革命性的举措是,参政中的性别均衡已经在塞内加尔和南非成为法律规定。

实施建议与思考

  妇女参政配额制从提出到实施,从倡导到立法规定具体比例,进展的道路并不平坦。目前,尽管在全球系统,女议员的比例比20年前提高了一倍,达到22.1%,女议长的比例也达到了15.8%,但部长职位的女性最近十年只增加了3.5个百分点,政府首脑中女性仅占7.3%,国家元首中,女性仅占6.6%。实施配额制,推动妇女参政依然刻不容缓。

  早在20世纪苏联解体、东欧剧变、中国经济转型的80年代,有计划按比例推动妇女参政的社会主义模式就受到挑战,被认为是一种被动性恩赐,是国家和政府意志的强加,而非妇女自己的需求;或者是“强制解放”的象征;还有人认为,配额制与人人平等的原则相冲突,对某个群体倾斜意味所有公民不能被平等赋权。这些质疑不仅是一种理性思考和精神困惑,同时还在实际上干扰政治平等和性别民主的进程。而在英国,法院曾将工党的内部配额制判为违法;在法国,关于配额制的法律也屡次遭到宪法法院否决。另有人认为,在性别民主不够充分的现阶段,就人为规定一个30%或者50%的目标,难免有拔苗助长之嫌。还有人认为,妇女参政持续低迷,主要原因是妇女缺乏政治参与的热情和责任感,等等。

  其实,实行妇女参政配额制的国家并没有对妇女参政比例一刀切,而是提出了三个层次的目标比例,即30%、40%和50%。人们通常将妇女参政达到30%作为一个起点目标,将40%作为一个令人满意的目标,而50%是理想的目标。其中,40%的目标具有双重意义。一方面,它是通往实质平等和真正平等的过渡,另一方面,还是决定是否启动推动平等临时措施的关键点。

  目前,世界上有146个国家的妇女参政还处于30%以下。为此,一些国家在比例额度的规定上也更加实际,如尼泊尔就将妇女参政比例规定为5%。对于这种阶段性的状况,消歧公约也提出了相应的措施,即应在现有目标的基础上循序渐进,否则将以“不作为”或推动不力,而涉嫌性别歧视。

  畅通机制,为妇女参政包括实施妇女参政配额制创造条件,需要持续开发妇女潜能,需要进一步提高认识,运用好法律政策杠杆,还要营造男女携手,共筑政治民主的良好氛围。

  首先,要将妇女参政提升到人类公正与和谐、世界民主与和平的高度深化认识,并建立与之适应的价值观考量系统。其次,要加强制度建设,发挥好法律与政策是维护社会公平正义,增进人类和谐、性别平等领域的强制性作用。再次,实施好妇女参政配额制度,还需要大力开发妇女人力资源、赋权妇女。同时,可以采取培训倾斜等手段,面向妇女等弱势群体开展参政能力和技术培训,为弱势群体更多参与政治与决策搭建宽广平台,确保妇女和弱势群体有机会进入政坛,更好地胜任和履职政治决策与社会管理,在政治参与的过程中实现和展现自我价值,在服务人民、推动政治民主的进程中不断成长,全面发展。

  (作者系全国妇联妇女研究所研究员)